林业是维系人与自然和谐的关键和纽带。推进现代林业建设，拓展林业的生态功能、经济功能和社会功能，不断满足国民经济与社会持续健康发展对林业的生态需求、物质需求和文化需求，实现林业可持续发展，是建设生态文明和促进人与自然和谐的客观需要。按照中央《关于加快林业发展的决定》和《关于全方面推进集体林权制度改革的意见》两个文件的要求，快速推进森林采伐管理制度改革，是促进森林可持续经营的重要措施，是促进林业又好又快发展的必然选择，是贯彻落实科学发展观的具体体现。
新中国成立以来，我国重要林区的森林资源一直处在过度开发状态。到上世纪80年代，森林资源长期过度开发的问题逐渐显现。据1977～1981年开展的第二次全国森林资源清查，全国森林覆盖率由70年代初的12.7%下降到12%，森林资源蓄积量持续下降，特别是东北内蒙古等国有林区逐步陷入了“两危”（资源危机、经济危困）局面。
在森林资源危机、自然灾害频发的大背景下，1985年正式颁布的《森林法》，确立了森林限额采伐制度。1987年国务院批准了全国“七五”期间的年森林采伐限额（国发[1987]35号文件）。经过20多年的努力，逐步建立了“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系，对保护森林资源、完善林业法制体系、调节国际木材流通等起到了非常非常重要的作用。
一是促进了全国森林资源持续增长。根据全国森林资源清查，上世纪90年代以来，我国的森林资源从始至终保持着面积、蓄积双增长的趋势。特别是第六次全国森林资源清查结果为，我国的森林资源在保持双增长的同时，森林质量开始好转。
二是提高了社会各界保护森林的意识。通过20多年的严格管理和执法，森林采伐政策深入人心，实现了从上世纪80年代的各行各业、千家万户砍树，林业部门一家管理，到现在各级政府和有关部门齐抓共管的局面。特别是地方政府和林区群众依法采伐意识的增强，彻底扭转了森林采伐无序混乱的局面。
三是对国际木材流通格局产生了重要影响。1986年我国锯材和人造板产量仅为1690万立方米，同期的森林资源消耗量为3.44亿立方米，2005年全国锯材、人造板和木片产量达9500万立方米，同期的森林资源消耗量为3.75亿立方米。在木材加工产业加快速度进行发展的同时，我国森林资源消耗量没有明显地增长。其根本原因除国内木材利用结构发生变化外，进口木材已成为木材加工原料的重要组成部分。
四是为完善森林资源管理政策提供了重要平台。全国的森林采伐限额每5年调整一次，由国家林业局审核，国务院下达执行。现行的森林资源管理政策，特别是一些需要突破的政策多数是在国务院批准森林采伐限额的文件中得以确立的。
五是顺应了世界林业发展的大趋势。综观国际林业形势，能够准确的看出，世界各国的森林利用政策正在向“一个主题，两个方向”发展，一个主题就是森林可持续经营，两个方向就是森林经营权向下转移和对森林经营行为实施干预。各国社区林业和私有林的发展就是森林经营权转移的结果；森林认证以及各国政府对森林实施的保护的方法就是对森林经营行为实施干预的具体表现。我国森林采伐管理制度借鉴世界各国经验，在促进森林可持续经营方面，发挥了无法替代的作用。
集体林权制度改革后，我国林业的生产关系发生了重大变化。改革森林采伐管理，既是林业发展的客观要求，也是进一步推进森林可持续经营的重要机遇，对林业发展全局都具备极其重大意义。
（一）森林采伐管理改革是全方面推进集体林权制度改革的必然要求。林权制度改革使林业的生产关系发生了重大变化。要真正确立林农在森林资源经营中的主体地位，保障广大林农的合法权益，让广大林农从林权制度改革中真正得到实惠，必须加快森林采伐管理改革，才能确保集体林权制度改革“放活经营权、落实处置权和保障收益权”目标的实现。
（二）森林采伐管理改革是全方面推进现代林业建设的战略举措。建设现代林业的重要目标之一，就是保护、恢复和发展森林资源，充分的发挥森林多功能和多效益。采伐管理改革，是通过改革现行的管理机制和模式，建立与现代林权制度相适应的森林采伐管理新体系，调动社会各界参与林业建设的积极性，进而达到增加森林资源数量，提高森林资源质量，优化森林资源结构的目标，建立和培育稳定高效的森林ECO，为现代林业建设奠定坚实的基础。
（三）森林采伐管理改革是推进森林可持续经营的现实需要。随着林业由计划经济向市场经济，由以木材生产为主向以生态建设为主的转变，以及集体林权制度改革的深入展开和现代林业建设的全方面推进，促进森林可持续经营成为新时期林业科学发展的最重要目标。传统的森林培育、经营利用等相关管理政策和管理方式已不适应新形势的需要，必须改革和完善现行的采伐管理，逐步建立森林可持续经营管理体系，进一步发挥森林资源管理在生态建设中的基础作用，在产业高质量发展中的支撑作用，在生态文化培育中的突出作用。
（四）森林采伐管理改革是推进林业其它改革的基础和保障。现代林业建设要求不断深化改革，建立起与之相适应的新型管理体制和机制。森林采伐管理是协调森林资源保护与发展、经营与利用关系的重要措施，在林业管理中处于主体地位。只有不断改革和完善现有的森林采伐管理，才能建立起资源培育与林业产业良性互动的新型关系，才能更好地保障林业各项改革的顺利推进。
近年来，各级党委、政府对林业格外的重视，经济社会加快速度进行发展，群众生活对木材的刚性依赖程度明显降低，人们法制观念、生态观念明显地增强。这些都为开展森林采伐管理改革创造了良好的环境。特别是从林业发展实践上看，森林采伐管理改革的条件基本具备。
（一）近年来的改革积累了一些成功的经验。2002年以来，国家林业局对森林采伐政策进行了一系列的改革。先后制定下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》、《关于完善人工商品林采伐管理的意见》、《关于加强工业原料林采伐管理的通知》、《关于加强农田防护林采伐更新管理的通知》等。对工业原料林实行了十分宽松的采伐管理政策，采伐年龄由森林经营者决定，采伐限额指标由基层林业主管部门依据需要提报，国家足额下达，采伐限额和木材生产计划实行单列，允许实行5年总控；对一般人工商品林采伐限额指标结余的可结转下年使用；对抚育采伐10厘米以下的木材，不纳入木材生产计划管理；对农田防护林更新采伐年龄由省级林业主管部门确定；对非规划林地上的林木优先满足采伐指标；下放了毛竹采伐限额的管理权；解决了长黄天保区人工商品林依法采伐问题。这些改革，初步解决了以往森林采伐管理中的存在的明显问题。在此基础上，对森林采伐管理进行了深入的研究。去年在福建省开展了森林采伐管理改革试点工作，对采伐限额指标分配、伐区管理等技术政策进行了试验，取得了很好的效果。
（二）森林可持续经营管理框架初步形成。在推进林木采伐管理改革的同时，国家林业局对森林可持续经营管理进行了积极的探索。2004年，国家林业局下发了《国家森林可持续经营试验示范点建设工作方案》，先后批复福建省永安市等7家单位作为国家级森林可持续经营管理试验示范单位，积极探索不一样的地区森林可持续经营管理的政策、规程、技术方法和模式等。按照分区施策、分类管理的原则，2005年，国家林业局下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》，将全国划分为9个大区和14个亚区，针对不一样的地区、不同森林类型，提出了具体的森林资源管理策略。2006年，国家林业局下发了《森林经营方案编制与实施纲要》，针对各类森林经营单位的特点，提出了不同的要求。2007年，国家林业局又下发了《关于科学编制森林经营方案全方面推进森林可持续经营工作的通知》，向各省推荐了不一样森林经营方案的范例，同时在全国各省开展了100个模式森林经营方案的编制工作。加之全国林业发展区划工作的开展，使我国的森林可持续经营在国家、省、经营单位和林分尺度上都进行了制度的探索和技术安排，为森林采伐管理由单纯的指标管理，控制森林资源消耗向森林可持续经营管理，全方面提高森林的功能和效益的转变奠定了基础。
（三）森林资源管理体系日臻完善。经过多年的发展，全国已基本形成了以行政管理为主体，以资源监测、资源监督为两翼的森林资源管理体系。全国现有县级以上森林资源林政管理机构3200多个，管理人员1.7万人；林业调查规划设计队伍3.5万人；14个森林资源监督机构，覆盖了31个省（区、市），及新疆生产建设兵团和4个国有森工集团。同时，全国还设有木材检查站4500多个，林政稽查队700多个，乡镇林业工作站3万多个。日臻完善的森林资源管理体系，为开展森林采伐管理制度改革，提供了有力的组织保障。
（四）集体林权制度改革为深化森林采伐管理改革提供了根本的基础条件。林权明晰后，实现了“山定权、树定根、人定心”，使广大林农真正吃上了“定心丸”，“争着造、精心护、抢着管”，“像种粮一样育林、像管田一样管林”，慢慢的变成了普遍行动。广大山区以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科学技术进步为支撑的生态型林业产业逐步建立，林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物质能源以及林产品经营加工等林业产业逢勃发展，使林农对林业的收益有了长远预期，使山林变成了真正意义上的“绿色银行”。森林可持续经营有了广泛的群众基础。
森林资源管理涉及生态、经济和社会多方面的问题，特别是近年来，森林问题国际化的趋势明显加快。因此，森林采伐管理改革绝不能单纯地在“放”上做文章。综合国际林业发展的新趋势和国内建设现代林业的客观需要，森林采伐管理改革的根本出路是由单纯的控制森林资源消耗管理转向全面的森林可持续经管理。
（一）指导思想。以中央林业《决定》和《意见》精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，以严格保护、积极发展、科学经营、持续利用为方针，以森林可持续经营为主线，以增加森林资源总量，提高森林质量，优化结构为宗旨，以创新经营措施和管理机制为动力，充分调动社会参与林业建设的积极性，挖掘和发挥林业的生态、经济、社会三大效益和功能，为促进林业又好又快发展奠定坚实基础。
（二）根本原则。坚持“分类指导、分区施策”的原则，探索不一样的地区、不一样森林的经营措施和管理模式；坚持“生态优先、采育结合”的原则，协调好生态保护和合理规划利用的关系；坚持“先行试点、循序渐进”的原则，积极稳妥地推进改革；坚持“简化程序、提高效率”的原则，方便广大林农生产经营；坚持“依法经营、规范管理”的原则，充分保障各类森林经营主体的合法权益。
（三）改革目标。通过改革，充分调动各类森林经营主体发展林业的积极性，提升森林经营管理上的水准，实现森林采伐管理由单纯的指标管理，控制森林资源消耗向森林可持续经营管理，全方面提高森林的功能和效益转变，逐步建立起以森林分类经营为指导，县级森林经营规划为依据，森林经营方案为载体，小班经营为单元，多种经营模式并存的森林可持续经营管理体系。
（四）改革步骤。森林采伐管理改革应在集体林权制度主体改革任务基本完成的省（区、市）先行试点，逐步推开。
改革森林采伐限额编制方式，探索建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额编制的新机制。在坚持森林采伐限额制度和根本原则的前提下，逐步优化采伐限额管理机制。对非规划林地要严格依法界定，其商品林不纳入采伐限额管理。对规划林地上的林木，建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系。已编制森林经营方案的，要按照森林经营方案确定的森林经营活动测算核定森林采伐限额；未编制森林经营方案的，要按照用材林的消耗量低于生长量和科学经营的原则宏观测算核定森林采伐限额，平衡控制森林采伐总量。简化森林采伐限额指标结构，国家按照合理经营，永续利用的原则对各省（区、市）的年度森林采伐限额实行总量控制。各省（区、市）可根据本地区森林资源保护管理和森林经营的实际要设置分项限额。对年度木材生产计划实行备案制。
改革森林采伐管理方式，探索建立分类管理、分区施策的森林采伐管理制度新框架。进一步放活非规划林地上的林木采伐管理。对具有特定防护和景观功能的非规划林地林木，要以县为单位统一规划，全面建设，落实管护，适时更新，实行以规划控制为主导的林木采伐管理机制。各树种的更新采伐年龄和采伐更新方式由省级林业主管部门按照防护效益、经济效益兼顾，景观控制、局部利用统筹的原则合理确定。在确保更新的前提下，对符合更新采伐条件的林木采伐申请，林业部门核发林木采伐许可证。其它非规划林地上的林木由森林经营者自主经营。采伐后需要办理木材运输证的，经县级林业主管部门核实后，按照有关法律法规核发。
改革森林采伐指标分配的方法，探索建立公开、公平、公正的采伐限额分配新方法。已编制森林经营方案的，按照森林经营方案确定的合理年采伐量分配采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证；未编制森林经营方案的，按照森林资源真实的情况和持续利用的原则分配采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证。健全林木采伐管理公告、公示制度，保障森林经营者的知情权。国务院批准的森林采伐限额、各省分解下达的森林采伐限额、预留的采伐限额指标及其审批使用情况，以及县级森林经营规划、森林采伐指标分配原则、分排情况等在相应的报刊、网站、电视等媒体上公开，实行“阳光操作”，加强公众监督。
改革森林采伐管理服务方式，探索建立服务高效、管理有序的新模式。进一步简化林木采伐审批程序，森林经营者需要采伐林木的可以向乡镇林业工作站提出申请，也可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间审核环节。对商品林实施简易伐区调查设计，实行皆伐作业的，以面积控制为主，实行择伐作业的以蓄积控制为主。对契合设计要求的，可按照实际采伐量核销采伐限额指标。对公益林实行严格的伐区调查设计，对更新采伐的采伐木应进行每木检尺、标记，并按照标记和核定限额指标进行采伐。
（一）必须编制林地保护利用规划。当前，全国林权证核发工作还没有完成。放活非规划林地的林木采伐管理，非常有可能加大林权证核发难度，特别是退耕还林地，甚至会诱发林地地类登记的逆转。中央林业《决定》明白准确地提出了到2050年森林覆盖率达到并稳定在26%以上的发展目标，按照较高的林地利用率水平测算，届时全国林地最低保有量要达到46.5亿亩，这是我国林地资源的“红线”。一定要通过编制林地保护利用规划，保护林业发展空间，防止林地向非林地逆转。
（二）必须进一步明晰森林资源产权。要推进林权登记发证工作，进一步明晰产权，依法保护林权权利人的合法权益。督促各地对权属明确但尚未登记核发林权证的，要尽快依法登记发证；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰，限期做出争议调处意见，尽快登记发证。只有在基本完成林权登记发证任务后，进行森林采伐管理制度改革，才能让森林经营者真正得到实惠。
（三）必须编制县级森林经营规划。在森林资源二类调查基础上，以森林分类经营为指导，根据经济社会持续健康发展和生态建设的总体要求，对县级区域内的森林经营做全面规划。通过森林经营规划，确定各类森林的经营方向、经营模式、采伐利用方式及相应的政策措施，形成森林可持续经营的空间框架，在此基础上，对森林采伐管理制度进行改革，才能不断促进森林资源的可持续经营。
（四）必须编制森林经营方案。森林经营方案是开展森林经营活动的基础。通过编制森林经营方案，能明确一定经营期限内森林营造、抚育、管护和利用的具体目标和措施，来指导森林经营单位科学经营、合理规划利用森林资源，最大限度地发挥森林资源的三大效益；并以此作为编制森林采伐限额的重要依据。
（五）必须建设森林资源管理信息系统平台。森林采伐管理改革的目标是建立森林可持续经营管理体系，需要在景观尺度上规划、林分尺度上决策，需要与现有的和潜在的各种生态工程，以及其他各种林业建设有效衔接。建设一个以森林资源规划设计调查信息为基础，地理信息技术为支撑，森林经营规划和森林资源管理为基本功能的森林资源管理信息系统十分必要。有了这样的平台才有了宏观规划的空间信息基础、才有管理决策的依据，才有进一步深化森林可持续经营管理的条件。
（六）必须强化地方各级林业主管部门的管理职能。国家林业局主要负责森林采伐限额总额的审核，森林经营规划指南、森林经营方案纲要的制定，临时性增加采伐限额的批复，国家级森林可持续经营和森林采伐管理制度改革试点示范等。省级林业主管部门负责森林经营规划、森林经营方案编制作业规程、各类森林采伐规程和伐区简易设计规范的制定，商品林各主要树种主伐年龄的确定，采伐限额分项指标的设置和森林经营单位年度采伐计划结转审批等。县级林业主管部门主要负责组织森林经营规划、森林经营方案编制和监督实施等。
（七）必须强化机构、充实人员。林业市场化程度越高，就越要规范管理。木材检查站、调查设计队和林业工作站等是林业基层队伍，督促各地要加快解决人员编制与经费，基础设施建设纳入当地林业发展规划；充分的发挥他们在政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等方面的职能作用。逐步加强对评估机构资质认定的管理，各类森林资源资产评定估计机构的资质，应由国家林业局森林资源管理部门认定。
（八）必须加强森林资源监测与生态状况评估。按照中央林业《决定》关于“整合监测资源，建立完善的林业动态监测体系”的要求，统一思想认识，建立健全国家、省、地、县统一协调的多级森林资源和生态状况综合监测机构。建议国家林业局设立国家森林资源与生态状况综合监测中心。通过组织、技术、资金三要素的有机整合，建立统一的森林资源监测队伍，完善监测内容，形成兼容共享的综合监测指标体系，从而把监测工作由关注单一资源的监测提升到关注生态系统的监测，确保科学评价林业生态建设，特别是森林经营管理绩效。
由于各地林业发展和资源管理情况千差万别，集体林权制度改革进度不同，按照森林采伐管理改革的总体思路，本着所有改革经验来自基层，所有实践开始于基层的思路，来推进森林采伐管理改革。根据目前的真实的情况，建议改革试点应着重突出“两个重点”：一是放活非规划林地的林木采伐管理，允许非规划林地林木采伐不纳入采伐限额管理；二是抓好森林经营方案的编制，对编制森林经营方案的经营主体，在消耗量低于年生长量的前提下，按照森林经营方案的安排开展森林采伐。同时，要求各地结合当地实际，在开展森林经营规划、总结森林经营模式、编制森林经营方案、简化采伐审批程序、简化伐区设计、改进采伐监督管理机制、健全各项公开制度等方面也要进行积极探索，为进一步深化集体林权制度改革提供基础保障。
