柏方敏）用科学发展观作指导改革现行林木限额采伐管理制度的调查与思考

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  （柏方敏）用科学发展观作指导，改革现行林木限额采伐管理制度的调查与思考

  近段时期以来，社会上、林业系统内部对森林采伐限额制度提出了一些不同看法，有些同志甚至认为森林采伐限额制度慢慢的变成了林业逐步发展的瓶颈。对此，根据学习实践科学发展观要求，我和资源林政处、政策法规处、林改办、森林公安局的有关同志先后到洪江市、芷江县、会同县、中方县、绥宁县、安化县、永定区、花垣县、江华县、双牌县、蓝山县等11个县市区及泰格林纸集团怀化骏泰纸业有限公司等单位做了“问计基层群众、共谋科学发展”的调查研究活动。调研过程中，先后召开座谈会21个，走访林农、基层管理人员125人次，收集资料50多份、8万多字，采集相关信息150多条，基本摸清了我省森林采伐限额管理现在的状况及其存在的问题，并初步拟定了解决实际问题的措施与建议。

  （一）湖南省森林采伐限额管理的历史。森林采伐限额是各森林采伐限额编制单位每年采伐森林、林木的最大限量，是一项法定指标和指令性计划。1984年，《森林法》第一次以法律的形式规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严控年采伐限额”，从此，森林采伐限额制度正式产生。我省正式实施年森林采伐限额制度是从1987开始的，先后经历了“七五”、“八五”、“九五”和“十五”限额执行期，现在执行的是“十一五”限额。

  “七五”（1987-1990年）期间的年森林采伐限额包括胸径6CM以上的所有林木采伐，只有限额总量，没有分项限额。“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”限额则包括胸径5CM以上的所有林木采伐，既有限额总量，又有分项限额。其中，“八五”期间的分项限额包括商品材、农民自用材、培植业用材、生活烧材、工副业烧材和其它限额；“九五”期间的分项限额则在“八五”的基础上，增加了按采伐类型的分项限额；“十五”期间的分项限额又在“九五”的基础上，单列了人工林采伐限额；“十一五”限额，又在“十五”限额的基础上，单列了工业原料林限额。我省各时期的年森林采伐限额总量是呈增加的趋势，具体数量见下表：

  （二）湖南省森林采伐限额管理现在的状况。自1987年实施森林采伐限额制度以来，我省在执行森林采伐限额制度方面，采取了一系列措施，做了大量工作，也取得了一定成效。

  1、不断制定完善配套管理制度。1985年以来，我省先后制定颁布了《湖南省林业条例》、《湖南省林政管理办法》等地方性法规和政府规章以及《湖南省森林采伐全额管理办法》（试行）、《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》、《湖南省林木采伐许可证核发管理办法》、《湖南省人工用材林采伐管理政策调整办法》等规范性文件；后来又对《湖南省林业条例》、《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》和《湖南省林木采伐许可证核发管理办法》进行了修订和完善。

  2、认真开展木材生产计划管理阳光行动，合理分解下达林木采伐指标。森林采伐限额每5年核定一次，木材生产计划按年度下达。年度森林采伐限额经国务院批准后，先由省政府下达到市（州）政府，再由市（州）政府下达到各编限单位执行。年度木材生产计划由林业主管部门每年依照国家下达的年度计划逐级分解下达。

  3、坚持实行 “三凭证”制度，不断规范“三证”管理。年森林采伐限额是通过《林木采伐许可证》、《木材运输证》、《木材经营加工许可证》（以下简称“三证”）来具体实施的。实践证明，实行“三凭证”制度对于坚持森林采伐限额，有效控制度森林资源具有十分重要的作用。

  4、开展监督检查，不断强化采伐管理。一是由发证机关和护林员进行伐中监督，及时有效地发现和制止超砍滥伐行为；二是配合国家林业局每年开展一次森林采伐限额执行情况核查和林木采伐伐区调查设计质量抽查。三是组织省森林资源监测中心对林木采伐许可证核发管理情况、伐区作业设计情况做抽查。四是慢慢地增加木材运输和经营(加工)的监督检查，建立生产、流通，山上、山下齐抓共管的森林资源管理体系，保证森林采伐限额制度的严格执行。近5年来，每年控制消耗森林资源约2000万立方米，净增森林蓄积1000多万立方米，出现了越采越多，青山常在的喜人局面。

  5、完善措施,逐步的提升管理上的水准。“七五”期间，采伐管理主要局限于商品材。“八五”、“九五”期间 ，在认真总结经验的基础上，逐步推行“全额管理，分项控制”管理制度，对国有、集体森林经营单位和集体经济组织实行伐区作业设计制度。“十五”期间，我省对林木采伐许可证、木材运输证全方面实行电子；强化了工业原料林采伐管理；规范了农村居民自留地和房前屋后个人所有的零星林木的采伐管理；把罚没材纳入了计划管理，有效堵塞了管理漏洞。

  由于措施得当，管理到位，我省森林采伐消耗得到了有效控制。经国家林业局中南规划院每年抽查认定，2000-2007年我省连续8年未出现超限额消耗森林资源现象。近五年来，每年控制消耗森林资源约2000万立方米，净增森林蓄积1000多万立方米，出现了越采越多，青山常在的喜人局面。

  1、分项限额太多、而且相互交叉。当前，森林采伐限额按采伐类型分为主伐、抚育采伐、低产改造、更新采伐和其它采伐等5种；按消耗类型分为商品材限额和非商品材限额。而且，各采伐类型限额既又有商品材，又有非商品材；各消耗类型限额既可以是主伐或抚育采伐或低产改造或更新采伐或其它采伐，操作和管理起来很不方便。

  2、限额总量多，但一般用材林主伐限额少。我省“十一五”期间的总限额为2001.3万立方米，其中一般用材林主伐限额仅542.8万立方米，比“十五”期间的一般用材林主伐限额688.9万立方米还少146.1万立方米，而千家万户的林农主要是采伐一般用材林。这样，就造成指标紧张的局面。

  3、采伐指标分配不公。尽管我们从2005 年开始就开展了木材生产计划管理阳光行动，也全面实施了电子，但是采伐指标分配不公开、不透明、不合理等问题任旧存在。平民百姓很难获得采伐指标。一些人有可伐资源，却没有采伐指标；一些人有采伐指标，却无树可采，容易滋生、权力寻租、指标买卖等社会土壤。据我们调研掌握的情况，有的地方1立方米木材指标一般可买60-90元，最多高达140元，造成了权力的腐败，林农对此意见很大。

  4、采伐审批程序繁琐。从采伐申请到木材销售，要经过十几道程序，采伐时如果不小心多采了，还要坐牢。正如老百姓所说的“自己的树不能自主采伐，采伐了还要坐牢”。

  5、公益林采伐限额少，采伐方式单一、采伐强度低。 “十一五”期间，我省公益林年森林采伐限额为227.8万立方米，其中商品材限额为174.4万立米（出材104.3万立方米），仅为商品材总限额的11.5%，而且只能进行抚育和更新性质的采伐、采伐方式只能为择伐、采伐强度不允许超出15%。这既不便于森林经营者及时采伐利用，又影响森林更新。

  6、源头管理薄弱。部分资源林政管理人员业务素质低、法治意识不高、责任心不强，工作怕苦怕累，马马虎虎，不依法、按章办事；资源林政管理检测设备陈旧，方法简单，手段落后，直接影响伐区调查精度以及源头管理的力度与效果；伐区调查弄虚作假，有些甚至“闭门造车”；伐中监督不深入;伐后验收不到位。

  （一）改革的基本思路。改革现行林木采伐管理制度，并不是要彻底否定现行的森林采伐限额管理制度，而是改革和完善森林采伐限额管理制度。主要是按照科学发展观要求，以森林分类经营、分类管理为基础，管住公益林，放活商品林，通过集体林权制度的改革，落实林权所有者的林木处置权。同时，实行商品材采伐计划的阳光操作，简化采伐审批程序，减少采伐审批内容，让有可伐资源的森林经营主体能公平快捷地获得采伐指标，落实林木采伐处置权，放活商品林经营，最大限度地调动社会各界和广大群众造林和经营林业的积极性，促进林业又好又快发展。

  ——通过改革，引导资源管理从需求管理向供给管理转变，增加森林资源有效供给。传统的森林资源管理是以限额采伐管理为中心的需求管理，即主要是管采伐、管运输、管经营加工，忽视了森林资源供给管理。今后，要在明晰产权的基础上，按照现代林业发展要求，积极引导林农和其它森林经营主体以资金技术和亲情友情为纽带，组建新的林业合作经济组织和森林经营实体，认真编制和实施森林经营方案，调整森林资源结构，改善林分质量，提高单位面积产量和增加森林资源总量，促进森林越采越多，越采越好，青山常在，永续利用。

  ——通过改革，引导资源管理从单纯的行政决策向公众参与转变，充分尊重群众意愿。努力形成公众自下而上热情参加，反映经营者意愿，公正、公平、公开分配采伐指标的新机制。

  1、依法办事原则。在《森林法》、《森林法实施条例》和《湖南省林业条例》等法律和法规没有修改之前，森林采伐限额管理制度的改革，在现阶段还是要坚持限额采伐和凭证采伐这两个基本法律制度。

  2、以人为本原则。森林经营方案的编制与实施，采伐方式、采伐强度、采伐年龄的确定，产权界定、经营形式的选择、采伐指标的分配等改革措施，都要充分尊重森林经营主体意愿，切实保障森林经营主体的知情权和参与权。

  3、可持续经营原则。林木采伐管理改革，要根据科学发展观和“用材林的消耗量低于生长量”要求，合理确定轮伐期、年伐量、采伐类型、采伐方式、采伐顺序，促进森林越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。

  4、稳步推进原则。林木采伐管理改革涉及千家万户，涉及各种利益关系的调整，不可一蹴而就。要在调查研究，搞好试点的基础上，从实际出发，按照分步实施，稳步推进的原则，有明确的目的性地解决林木采伐管理中存在的体制性和机制性障碍。

  根据我省现阶段采伐限额管理制度的弊端和市场经济建立现代林业的要求，适应集体林权制度改革的新形势，特提出改革现行林木采伐限额管理制度的十项措施建议：

  （一）科学编制森林经营方案。林农和其它森林经营主体，以县为单位编制简明实用的森林经营方案，以森林经营方案确定的采伐时间和合理年伐量，作为安排采伐指标的重要依据，使林农和其它森林经营主体对林木处置和收益有明确预期。

  （二）明晰林木产权。通过集体林权制度改革，明确林地有效期和林木所有权最终归属等问题，并依法核发林权证书，是开展林木采伐管理改革的基础和前提。

  （三）放活商品林采伐管理政策。在国家林业生产力区域发展的策略中，我省属商品林经营区。目前，我省有商品林蓄积2.52亿立方米，占总蓄积的62.7%；年商品林限额为1773.6万立方米，占年度总限额的88.6%。放活商品林采伐管理政策的主要措施如下：

  一是调整用材林主伐年龄。短轮伐期工业原料用材林、非林地上用材林，其主伐年龄由经营者自主决定。为适应林改和市场经济发展要求，便于森林经营者掌握造林后的采伐预期。建议我省用材林主要树种的主伐年龄调整为：杉木、马尾松、湿地松、水杉、池杉、落羽杉：16年；杨树、桉树、桤木、泡桐：8年；柏木、中阔26年；慢阔41年。

  二是采伐指标实行5年总控。经省林业厅认定，森林经营主体按可伐资源获得的采伐指标，可以结转到下年使用；同一村内各森林经营主体当年的采伐指标可以相互借用和互换。

  三是2001年以后在非林地上营造的用材林，由县级以上林业行政主任部门按照森林经营方案确定的合理年伐量批准采伐。但在耕地（含基本农田）上营造的森林、林木采伐，不纳入限额采伐和木材生产计划管理范围，但其木材运输销售须经所在地乡镇林业工作站进行实地勘验核实，并按规定办理木材运输证，并建立专门的台帐。

  四是2001年以后营造的达到一定规模的短轮期工业原料用材林和速生丰产用材林，按照森林经营方案确定的合理年伐量，足额编制年森林采伐限额，并实行单列。

  五是乔木林面积1000公顷以上的人工商品林经营单位和乔木林面积100公顷以上的人工商品林经营个人，可单独编制年森林采伐限额。

  （四）改革商品材计划下达办法。年度木材生产计划实行自下而上的先年申请和由上而下的次年下达制度。对于已编制并实施森林经营方案或采伐利用规划的，由县级林业主管部门按森林经营方案或采伐利用规划确定的合理年伐量安排年度木材生产计划，并实行单列；对于没有编制森林经营方案或采伐利用规划的，由县级林业主管部门依据可伐资源状况将年度木材生产计划统一安排到下属林业站，再由林业站根据森林经营主体的申请及其可伐资源状况，将采伐指标安排到村（场）或资源小班，最后由村委会根据农户的事先申请及其可伐资源状况落实到林农个人。

  （五）规范采伐许可证申请核发行为。只要林权清晰，森林经营主体就可凭林权证或其它有效的林权证明和相关材料直接向发证机关申请林木采伐许可证，无需基层组织签具意见。只要申请材料齐全、合法、有效，且有采伐指标，发证机关就应依法依规当即核发林木采伐许可证。

  （六）简化伐区调查设计。对经营管理规范、立地条件好、且编制了森林经营方案的速生丰产林、工业原料林等人工商品林，经县级以上林业主管部门批准后，可采用伐区面积控制的办法做出详细的调查设计，并在采伐作业后，以批准机关伐后验收的采伐数量列抵采伐限额和年度木材生产计划。

  （七）适度放宽生态公益林采伐限制。因低产林改造和提高生态防护效能的需要，经专家认定和市州林业局批准，可对生态公益林实施小面积皆伐，采伐强度可大于15%，但小于25%。

  （八）做好工业原料林采伐管理工作。“十一五”期间，我省的工业原料林限额为708万立方米，占主伐限额的56.9%、占商品材限额的46.7%、占总限额的35.4%。所以，加强和规范工业原料林采伐管理，对严格执行我省的森林采伐限额具备极其重大意义。使用工业原料林采伐限额时，必须同时具备以下两个条件：一是必须是以生产工业用木质原料为最大的目的，通过人工营造、定向培育、按森林经营方案实施采伐的森林和林木；二是杨树、桤木、桉树等短轮伐期工业原料用材林主伐时每亩每年的蓄积量必须在1立方米以上，杉木、松木等速生丰产工业原料用材林主伐时每亩蓄积量必须在8立方米以上。

  （九）因自然灾害、依法征占用林地等因素，确需临时增加年森林采伐限额的，经有资质的林业调查规划设计机构鉴别判定后，可向省林业厅申请增加年森林采伐限额，省林业厅解决不了的，请求国家林业局解决。

  （十）科学编制下达“十二五”限额。建议国家林业局只按采伐类型编制下达年森林采伐限额，而且将采伐类型由原来的“主伐、抚育采伐、更新采伐、低产林改造和其它采伐”等5种调整为 “主伐、抚育采伐和其它采伐”等3种，取消木材生产计划管理制度。