广西壮族自治区林业局关于在商品林范围内试行短轮伐期用材林采伐备案制建议的答复
广西壮族自治区林业局关于自治区十四届人大一次会议第2023083号代表建议的答复
您提出的关于在商品林范围内试行短轮伐期用材林采伐备案制的建议，由自治区人大常委会办公厅交由我单位办理，经研究，现答复如下：
首先，感谢您对林业工作的关心和支持。您提出的试行短轮伐期用材林采伐备案，对推动林木采伐管理改革具备极其重大意义，有利于充分保障广大森林经营主体的林木采伐收益。
根据《森林法》《森林法实施条例》有关法律法规，各级林业主管部门以最新的森林资源规划设计调查成果和森林经营方案为基础，按照消耗量低于生长量和森林分类经营管理的原则，科学编制了“十四五”期间年森林采伐限额，经征求国家林业和草原局意见后，由自治区人民政府公布实施。年森林采伐限额是各编限单位年度森林采伐消耗的最大限量，严格执行年森林采伐限额有利于森林资源保持持续增长。一是采伐限额管理实行属地管理和“阳光分配”。根据《森林法实施条例》《广西壮族自治区林木采伐管理办法》有关法律法规，集体土地上的林木采伐，由县级林业主管部门审批并核发林木采伐许可证。根据《国家林业和草原局关于深入推动林木采伐“放管服”改革工作的通知》（林资规〔2019〕3号）要求，县级林业主管部门要科学合理分配采伐限额，推进采伐限额“阳光分配”，逐步优化完善限额使用调节机制，为方便林农采伐申请、实行告知承诺制提供基础和保障。2022年2月，我局印发了《转发国家林业和草原局加强“十四五”期间林木采伐管理的通知》（桂林资发〔2022〕5号），要求各级林业主管部门优先保障脱贫人口、看病就医、林农个人小额商品林采伐等特殊需求。二是推动全区商品林采伐管理改革。按《国家林业和草原局关于加强“十四五”期间林木采伐管理的通知》（林资发〔2021〕112号）要求，结合广西现代林业产业示范区建设，我局印发了《建设广西现代林业产业示范区推进商品林采伐管理改革方案》，实行县域内统筹使用非国有编限单位上年度结转的人工商品林主伐限额、试行自治区级不可预见性采伐限额年度结转管理机制。2022年以来，全区结转2021年度集体商品林主伐限额378.55万立方米，有力解决了部分地区采伐需求与限额不足的矛盾；结转2021年自治区级不可预见性采伐限额99.78万立方米，保障了全区巩固拓展脱贫攻坚成果，实施国家储备林建设和油茶“双千”计划。三是加强林木采伐监管。2022年7月，我局印发了《林木采伐管理工作“十不准”规定》，督促各级林木采伐许可证核发机构依法公开林木采伐指标和规范林木采伐许可证审批。2022年8月以来，我局督导个别县（市、区）全面整改“擅自增设林木购销合同作为林木采伐申请要件”“伐区调查技术单位垄断经营”“采伐限额分配到地方木材加工公司”等问题。四是延长林木采伐周期不会造成林木生长发育缓慢等问题。《广西壮族自治区林木采伐管理办法》明确实行“短轮伐期工业原料林的主伐年龄由林木所有者自主确定”。广西部分国有林场和大型造林企业通过集约化经营，延长桉树的采伐周期，提高了桉树的单位面积蓄积和经济的效果与利益。如：广西六万林场7年桉树林的每公顷蓄积达192立方米较5年桉树林的每公顷蓄积153立方米，每公顷蓄积多39立方米。因此，桉树培育不存在“林木进入成熟林后不能及时采伐利用，造成林木生长发育缓慢，系统功能退化或丧失，森林生态功能脆弱，经济效益低下”的问题。
近年来，我局持续加大百色市采伐限额保障工作，助力巩固拓展脱贫攻坚成果和木材加工公司复工复产。其中，2022年追加百色市自治区不可预见性采伐限额48.17万立方米，占全区追加限额的30%。下一步，我局将指导百色市各级林业主管部门依照有关法律法规，统筹使用非国有编限单位上年度结转的商品林主伐限额，依法追加百色市自治区级不可预见性采伐限额。督促百色市持续推进常态化森林督查，加强林木采伐管理的日常监管。
根据《森林法》第五十八条和《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第三十一条有关法律法规，采伐设计材料是申请林木采伐许可证的要件之一。采伐设计材料主要是由申请人自主选择技术服务单位，由技术服务单位按照伐区调查作业规程要求做编制。2019年以来，按《国家林业和草原局关于深入推动林木采伐“放管服”改革工作的通知》（林资规〔2019〕3号）要求，我局全面实施乡镇“一窗受理”“一站式办理”，推广林木采伐APP、在线申请等多种模式，对林农个人申请采伐人工商品林蓄积15立方米以下的全面实行告知承诺方式审批，简化了林木采伐审批流程。
下一步，我局将结合广西森林经营的实际，慢慢地提高林农个人告知承诺制审批的蓄积量控制上限，督促县级林业主管部门强化人员培训，实行审批人员下沉各乡镇点开展工作，实现林木采伐许可证的“一窗受理”“一站式办理”和“网上办”“掌上办”。
2019年以来，我局持续推动林农个人采伐人工商品林15立方米以下告知承诺制审批，提高了林农个人申请采伐的审批效率，但受限于现行森林资源管理政策约束和林木采伐经营实际，我区难以试行短轮伐期用材林采伐备案制。结合我区林木采伐管理实际，我局认为试行短轮伐期用材林采伐备案制主要存在以下管理难点：一是林木采伐调查设计技术方面的要求高。按《森林法》第五十八条“申请采伐许可证，应当提交有关采伐的地点、林种、树种、面积、蓄积、方式、更新措施和林木权属等内容的材料”的规定，林木采伐申请人应按照林木采伐调查设计规程的要求，自行或委托技术单位开展伐区调查工作，其调查成果应符合技术方面的要求。同时，按《森林采伐作业规程》（LY-T 1646-2005）、《广西壮族自治区伐区调查设计作业规程》有关法律法规，对伐区面积测量精度要求达到95%以上、采伐蓄积量调查精度要求达到90%以上。林木采伐申请人自行填报的拟采伐地点、面积、蓄积，有几率存在不准确等问题，轻易造成林木采伐申请人的滥伐问题，增加林木采伐申请人“滥伐林木”的法律风险。二是滥伐林木罪的起刑点较低。按最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条“违反森林法的规定，具有以下情形之一，数量较大的，依照刑法第三百四十五条第二款的规定，以滥伐林木罪定罪处罚”和第六条“滥伐林木‘数量较大’，以十至二十立方米或者幼树五百至一千株为起点”的规定，林木采伐申请人超证采伐10立方米以上，即可依照法律来追究其刑事责任。三是增加行政管理成本。当前我区林木采伐以“卖青山”为主、林木采伐主体与林地经营主体脱钩，试行短轮伐期用材林采伐备案制后，林木实际购买人可能为追求经济利益最大化，实施超范围采伐、超蓄积采伐行为，诱发滥伐林木案件的多发、频发，因此导致县级行政区域内出现超限额采伐的问题，将增加林业主管部门、公安机关、司法部门依法查处林木滥伐案件的成本。加上林业机构改革后，基层林业管理机构存在编制少、老龄化和执法队伍薄弱等问题，试行短轮伐期用材林采伐备案制，必将增加基层林业机构事中事后的监管工作强度，可能诱发“备而不管”的管理局面。
受限于伐区调查技术方面的要求高、滥伐林木起刑标准低、基层管理人员不足等因素，结合广西林木采伐管理的实际，我局认为试行短轮伐期用材林采伐备案制将增加林木采伐申请人的“滥伐林木”风险、行政管理成本等问题。下一步，我局将结合广西现代林业产业示范区建设，持续深化全区人工商品林采伐管理改革，积极向国家林业和草原局专题汇报广西短轮伐期用材林经营状况，争取短轮伐期用材林采伐的更大政策支持。
